国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。

　　进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》-中国第一个信息公开的地方政府规章-正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。

　　然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：

　　1.将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会民众关注的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。

　　2.修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。

　　3.政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。

　　行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。

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　　[1] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。

　　[2] 法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。

　　[3] 周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。

　　[1] 袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。

　　[2] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。

　　[3] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。

　　[4] 《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76 页。

　　[5] Diane Longley & Rhoda James， Administrative Justice， Cavendish Publishing Limited，1999，P6.

　　[6] 莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。

　　[7] 麦迪逊1822年8月2日致W.T？巴里的信，转引自程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。

　　[1] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959-560页。

　　[2] 冯国基：《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。

　　[3] 美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。

　　[4] 如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。

　　[5] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。

　　[6] 《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。

　　[1] 《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。

　　[2] 施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。

　　[3]冯国基：《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。

　　[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。

　　[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第988页。

　　[2]参见美国联邦《情报自由法》第1条第1项规定。

　　[3]《行政法规制定程序条例》第28条。

　　[4]《规章制定程序条例》第31条。

　　[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第963页。

　　[6] http://www.shanghai.gov.cn/gb/shanghai/node2314/node2319/node2404/userobject26ai129.html

　　[7]《广州市政府信息公开规定》（2003年1月1日实施）第15条规定了以下6种公开办法：（1）设立统一的政府综合门户网站；（2）定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体发布政府信息；（3）设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏等；（4）定期召开政府新闻发布会；（5）设立政府信息公开服务热线；（6）其他便于公众知晓的形式。

　　[8]日本《资讯公开法》第16条也有类似的规定。

　　[9]参见《挪威行政公开法》第9条。

　　[1] [法]：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1997年版，第168页。

　　[1] 《公安部关于不宜公开报道收容审查的通知》（[87]公[法规]字5号）

　　[1] 北京大学法学院姜明安教授在2002年9月提出了共计103条的《中华人民共和国行政程序法》（试拟搞）。

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