在我国进行行政资讯公开方面的立法已属必然；面向WTO，使其变得更为迫切。有关行政资讯公开和知情权的诉讼也开始在中国大地上出现。据报道，一律师到110指挥中心取证，查询报警登记情况，可得到的答复是“不行，不对外”，当地公安部门讲，只有公检法才能查。这件事引起了行政诉讼，结果原告“败诉”（报道只说是“败诉”，没有讲到底是驳回起诉，还是裁定不予受理。）①《人民法院报》还登载了这样一个案例：原告焦某等59人，因对村帐目有异议，向村委会提出查询，要求张榜公布，遭到拒绝。村民又多次向镇政府反映，镇政府未予解决。于是，焦某等以镇政府为被告、村委会为第三人，向人民法院起诉，要求法院判令被告履行职责，作出对村财务帐目调查核实、责令公布的具体行政行为。法院经审理后认为，根据《村民委员会组织法》规定，实行村务公开制度，村民享有知情权，镇政府在村民的知情权受到侵犯时，负有“调查核实，责令公布”的法定职责。于是判决被告某镇人民政府在本判决生效之日起90日内，对原告反映的“第三人不及时公布应当公布的事项”的问题负责调查核实。[1]人们开始呼唤用法律来规范行政公开的有关问题，建议制定《行政资讯公开法》；②法学家和政治家对此也进行了比较广泛深入的研讨。本文试就我国行政资讯公开立法中的几个问题，作一简要探析。
一、立法层级
建构我国的行政资讯公开法律制度，必须先明确立法的层级问题。是采取低层级立法，即先从地方立法（地方法规和地方政府规章）、行政法规（由国务院制定条例）开始，再进行全国性的、高层级的《行政资讯公开法》的制定；还是直接一步到位，直接制定《行政资讯公开法》，我国目前并未形成一致意见，可谓优劣互见。
主张“在现阶段更适宜采取低层级的地方或部门立法形式”观点的学者认为：第一，立法效率较高，能够满足我国加入WTO后对处于开放前沿地方或部门的政府行为透明度的要求；第二，由于地方或部门立法带有试验性质，成功的做法可以迅速推广，并最终为全国性的立法积累经验。③主张应由国务院制定《条例》的学者，其理由除第一种观点的两个理由之外，还认为：第三，制定行政法规，也不影响其权威性和有效性，也是人民法院审判案件的依据；第四，借助中央政府的统一部署和安排，必然会有助于条例的推行。[2]（P77—78）主张“采取法律的形式加以规范”的观点者认为：第一，若采取规章的形式则不论是部门还是地方政府规章，都局限于某一部门或某一地区，无法对全国各级政府部门的信息公开活动进行规范。第二，若采取法规的形式，国务院作为最高行政机关制定的行政法规，只能有效地约束其下级部门和政府，对自己的约束却十分有限。正如‘自己不能做自己的法官’一样，由自己规定自己的权利义务，只能产生没有保障的权力和没有监督的义务。第三，是否制定有关政府信息公开的法规、规章的决定权掌握在政府部门的手中，愿意给自己套上“紧箍咒”的“人”虽不能说没有，但绝对不多。[3]（P42—43）
在以上三种观点中，笔者比较赞同第三种观点。认为，应在现在已有的地方立法和起草条例的实践经验、研究成果的基础上，尽快制定《行政资讯公开法》。我国现在已经有了地方政府（广州市）规章的立法，相信会“一花引来百花开”。在我们研究过程中，可以不断地借鉴这些地方立法的成果，并在实践中不断地予以检验，进而总结经验，即边总结，边立法。对于国务院“自己不能约束自己”这一点，我们是有先例可鉴的。我国的行政复议制度，是先由《条例》，再转为《行政复议法》的，由于《条例》是由国务院制定的，继而后来的《行政复议法》也主要是由国务院负责起草实为顺理成章，可国务院利用了这个“便利”，在制定《行政复议法》时，使自己不愿意当被告成为了现实：国务院的行政复议决定为最终裁决，不允许行政相对人有“司法救济”的权利。④
即便赞同制定条例的周汉华研究员，仍然承认制定信息公开法优势的存在：第一，效力层级较行政法规要高，也更具权威性；第二，调整的范围更广，可以包括所有的国家机关，而不仅仅是国家行政机关；（对此，笔者持不同意见）第三，以法律的形式明确赋予申请人信息权或者知情权，可以协调信息公开立法与其他法律的关系，减少法律适用中的矛盾和冲突；第四，就制裁措施而言，法律可以规定对国家工作人员各种形式的制裁，甚至包括刑事责任，因而有利于信息公开制度的推行。[2]（P77)并且，他还指出，本建议稿“并不仅仅适用于条例，其绝大部分内容完全可以适用于未来的信息公开法。”[2]（P78）可以说，这实际上是“两手准备”，是一种从高处着眼，高不成就低就，退而求其次的心态。
笔者以为，我们还是应该从高处着眼，从高处着手，尽快制定出一部高效力的、比较完备的，便于与其他法律进行协调的《行政资讯公开法》。
二、立法模式
在解决了第一个问题——“立法层级”之后，这个问题就比较好解决了。笔者以为，应从以下几个方面来考虑我国的行政资讯公开立法：
1、在《宪法》修改时，在公民基本权利中增加规定公民“知情权”的条款，从而为制定行政资讯公开法提供明确的宪法依据。
对此，我国学者多有建议。中国政法大学校长徐显明教授，就明确提出了应以宪法固定化的十种权利，其中就包括“知情权”和“隐私权”。[4]
2、在制定《行政程序法》时，对行政资讯公开的原则问题进行规定，关于涉及具体行政行为过程中的资讯公开问题，予以详细规定。
这里涉及到“行政程序法”和“行政资讯公开法”的关系问题。二者之间存在着诸多的不同，主要区别在于：第一，如果两者都涉及行政资讯公开问题，但前者所涉及的公开，一般与行政行为有直接的利害关系，而后者则没有这一限制，任何人均可以向政府机关请求资讯公开。第二，前者被请求公开的往往是行政行为做出之前就形成的，即构成该行政行为依据的资料；而后者则还包括行政行为做出后形成的资料。尽管如此，但行政资讯公开毕竟仍是行政程序法中的一个具体制度，二者的统一当无异议。
在“中美信息公开暨行政程序法研讨会”上，就有专家提出行政程序法和其它单行法（包括行政资讯公开法）的关系问题，有学者（薛刚凌）就提出，将“信息公开”单独列一节；应松年教授提出：“信息公开要有原则性规定。”[5]在姜明安教授执笔的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中，就在第四章“行政程序的一般制度”里规定了第五节“信息制度”。⑤其中规定了四条（第60—63条）内容：“信息公开”、“获取信息权”、“行政机关取得和保管信息”及“救济”。