学生问：行政法基本原则的概念和特点是什么？

　　老师答： 行政法的基本原则，是贯穿于全部行政法律规范之中的，是调整和决定行政主体全部行为的基本准则。

　　行政法的基本原则是国家行政管理活动中必须遵循的共同准则。在国家大量的行政法律规范中，其所体现的基本精神必须是统一的。行政主体千差万别的行政管理行为不能违背行政法的基本原则。行政法的基本原则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，是行政法的灵魂。在实践中，违背了行政法的基本原则，将直接产生某种法律后果，有关的行政主体必须承担相应的行政法律责任。如与基本原则相抵触的行政法律条文必须修 改或撤销，违反行政法基本原则的行为，必须予以纠正和制裁。 行政法的基本原则具备以下特点：

　　（一）行政法基本原则具有普遍性

　　这是指行政法基本原则是行政法制中普遍适用的基本准则。它一方面贯穿于全部行政法之中，对各类行政规范均具有指导和统帅的作用；另一方面它又贯穿于行政立法、行政执法、行政司法等行政法制活动的各个方面，指导着行政管理活动。

　　（二）行政法的基本原则具有基础性

　　行政法的基本原则既是宪法精神或宪法原则的具体化，又是行政法中的其他原则和规则产生的前提和基础。行政法中其他具体的原则和规则必须反映、体现和服从行政法的基本原则，不能与之相抵触。

　　（三）行政法的基本原则具有自身的特殊性，它应能反映出行政法律规范区别于其他法律规范的本质特征。

　　行政法作为我国整个法律体系中的一个重要组成部分，当然应体现我国社会主义法的基本原则，即社会主义原则、民主原则等。但由于行政法所调整的社会关系的特殊性，使行政法在体现我国社会主义法的基本原则的同时，必须符合行政法调整对象的特殊要求。

　　基于行政法基本原则的上述特点，可将行政法的基本原则概括为行政法治原则，它包括行政合法性原则和行政合理性原则。其具体内容将在下文详细阐述。作为行政法基本原则的行政合法性原则和行政合理性原则，具有行政法的具体原则所不可替代的重要作用和特殊功能。这主要表现在：

　　１．行政法的基本原则是行政法规范制定的依据；

　　２．当行政法具体规范不明确或没有规定的情况下，行政机关可以直接适用行政法的基本原则，也可以根据行政法的基本原则作出法律解释。

学生问：行政合法性原则的含义和具体要求是什么？

　　老师答：首先说一说行政合法性原则的含义：

　　行政合法性原则是行政法治的核心内容。它是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触。行政合法性原则要求行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，不得享有行政法规范以外的特权，超越法定权限的行为无效；违法行政行为依法应受到法律制裁，行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。 行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的内容。违反实体法和违反程序法都是对行政合法性原则的破坏。实体法是指规定行政主体在行政管理活动中的权利与义务关系的行政法律规范。程序法则通常是为保证行为程序公正，没有偏私，从而保障实体权利得以实现的法律规范。行政程序合法包含三方面的内容：

　　（一）任何人不能成为审理自己案件的法官。执行这一原则的制度是回避制度。

　　（二）行政机关在裁决行政纠纷时不能偏听偏信，应当给予当事人同等的辩论机会。

　　（三）决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给其发表意见的机会。

其次，行政合法性原则的具体要求：

　　行政合法性原则的前提条件是"有法可依"。行政合法性原则通常要求行政权依宪法的规定存在，行政机关依法设立并应依法行使行政职权。具体讲，行政合法性原则应包括以下三个方面的要求：

　　（一）任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在

　　这是指中央政府与地方政府的权限划分、行政专业部门与综合部门的权限划分、上级与下级的权限划分等都必须依据法律确立。各部门不能超过法律赋予的职权范围，否则即构成违法。

　　（二）任何行政职权的行使应依据法律、遵守法律，不得与法律相抵触，这就要求行使行政权力不仅应遵循实体法规范，而且应遵循程序法规范，两者不能偏废。

　　（三）任何行政职权的授予和委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律宗旨。

　　行政合法性原则这三方面的具体内容要求行政主体应严格依法办事，行政管理活动应有法可依，严格按照法律规范进行。这里所讲的"法律"是广义上的法律不仅仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的宪法、法律，还有国务院制定的行政法规，国务院各部门制定的规章、省级人大及其常委会以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及省级人民政府和较大的市以上的人民政府制定的规章等。

学生问：行政合理性原则的概念和具体要求是什么？

　　老师答：首先说一说行政合理性原则的概念：

　　行政合理性原则是行政法治原则的另一个重要组成部分。它是指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则中的"理"是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。

　　行政合理性原则是基于实际行政活动的需要而存在的。任何法律都是有限度的，尤其是规范行政活动的法律。主要表现在：

　　（一）法律不可能规范全部行政活动

　　由于社会活动的复杂多变，使国家行政活动也呈现出多变性与复杂性。法律不可能对全部行政活动作出细致的规定，行政机关只能在法律原则的指导下，运用自由裁量权，根据客观情况采取适当的措施或作出合适的决定。 、（二）法律对行政活动的规范，应留出一定的余地，以便使行政机关根据具体情况灵活处理。如果法律对行政活动规定得面面俱到，毫无裁量余地，则最终可能导致行政机关束手无策。

　　行政合理性原则也正是基于自由裁量权而产生的。所谓自由裁量权，是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何作为的权力。行政机关拥有自由裁量权，并不意味着行政机关可以为所欲为，它同样要受到一定的约束。自由裁量行为要根据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人的公平正义观念而实施。同时，我们在确认行政机关的自由裁量权时，为了防止对这一权力的滥用，必须加强对自由裁量权的控制，这是非常必要的。 行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治的原则胆徽胜原则主要解决行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。合法性原则适用于一切领域，而合理性原则主要适用于自由裁量领域。如一个行为如果违反了合法性原则就不存在是否合理的问题了，而一个行为属于自由裁量行为则会引起合理性问题。而且合法性问题与合理性问题还可能相互转化，随着行政法治化进程的加快，原先属于合理性范畴的问题可能转变为合法性问题，原属于合法性范围的问题，基于行政效率的考虑也可能转化为合理性问题。

　　

　　其次，行政合理性原则的具体要求 ：

　　（一）行政行为的动因应符合法律目的

　　任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为达到某种社会目的。而法律波予行政机关某种权力或规定某种行政行为的具体内容，均是为了实现该项立法目的。因此，无论有无成文的法律规定，行政机关运用权力时必须符合法律目的。法律赋予行政机关自由裁量权正是为了实现立法目的。凡是有悖于法律．目的的行为都是不合理的行为。

　　（二）行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机

　　所谓正当考虑、正当动机，是指行政机关作出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神，必须客观、实事求是，而不是主观臆断，脱离实际，或存在法律动机以外的目的追求。如：行政机关进行罚款的动机不是为了制裁违法行为，而是为了增加财政收入，改善工作人员的福利待遇，就属不正当动机。动机正当要求行政机关不能以执行法律的名义，将自己的偏见、歧视、恶意等强加于公民或社会组织。行政机关在实施行政活动时必须出于公心，不抱成见、偏见，平等地对待行政相对方。

　　（三）行政行为的内容应合乎情理

　　所谓合乎情理指合乎事情的常规或规律。如按照治安管理处罚条例的规定，赌博或为赌博提供条件的，可以单处３０００元以下的罚款。如果在具体处理案件时，重者轻处，轻者重处，显然违反常规和处罚要求，不符合行政合理性的要求。

　　总之，行政合理性原则要求行政机关行事符合常理。自由裁量权赋予行政机关更多的权力，因此应受到更多的限制。既要防止对自由裁量限制过严，使自由裁量变成羁束决定；又要防止对自由裁量的放任，使之变成专横行为，破坏行政法治。一般来说，具有不正当动机、不相关考虑或不合理内容的行政决定，是滥用自由裁量权的决定，是对法律精神的抵触。目的要适当，考虑相关因素内容要合理是互相联系的，共同形成对行政自由裁量的实质控制，使行政法治得以完善。

学生问：行政合法与行政合理是什么关系？

　　老师答：依法行政是一种抽象的原则，但也有着丰富的内涵。一般认为，它包含着法治原则、公正原则、公开原则、公平原则等内容，这些原则都可以用法律条文体现出来，可统称为合法原则。但是，依法行政还应理解成一种理念，行政行为不仅要合法，还要体现出合理原则；不仅要严格按法律条款办事，更要体现出法律精神。提出行政合理的概念，是为了适应在行政领域存在着大量的自由裁量行为的现实需要。依法行政是行政合法和行政合理的统一，讲依法行政，不能不提行政合法和行政合理(要实现依法行政，就是要做到行政合法和行政合理。

　　首先，从理论上讲，行政合法和依法行政有着内在的逻辑关系，行政合法是依法行政的题中应有之义，依法行政以行政合法为其主要内容。从实践上讲，行政合法是依法行政的重要前提和基本保证，只有做到了行政合法，依法行政才有坚实的基础。行政合法总的要求是行政主体和行政行为符合国家现行法律的规定。

　　具体地讲，行政合法包括以下要件。

　　第一，行政主体合法。行政主体合法是行政合法的第一位要求，是行政合法的重要特征和具体表现。行政主体合法是指实际行使行政权力、实施行政行为的组织和个人必须具有代表国家从事行政管理行为的法律资格。它要求实施行政行为的行政机关必须是依法成立和依法享有行政管理权的行政机关；实施行政行为的人员必须是具有合法的公务身份的人；实施行政行为的其他组织必须是依法成立，并且通过合法授权或合法委托而获得行使行政权力资格的组织。

　　第二，行政范围合法。细分一下，行政范围包括行政的空间范围、时间范围、事项范围、对象范围等，所以行政范围合法就是要求行政主体实施具体行政行为时，在空间、时间、事项和对象等方面都要符合法律的规定，在一个或几个方面超越法定权限则行政行为无效。

　　第三，行政内容合法。行政内容合法，就是要求行政主体无论是赋予相对人权利，还是限制或剥夺相对人权利；无论是设定相对人义务，还是免除相对人义务，都应当符合法律的规定。赋予、限制剥夺、设定、免除等，都得因具体情况而定，不得违背法律或与法律精神相抵触，否则，便是不合法。

　　第四，行政形式合法。行政形式合法是指行政主体实施的行政行为必须符合法律规定的形式，否则，该行为就不具有合法性。法律对行政行为的形式作出规定，其目的一是为了维护法律和行政主体的权威性、严肃性，二是为了在行政诉讼时有据可查，维护行政相对人的合法权益。

　　第五，行政程序合法。所谓行政程序合法，就是行政主体按照法律规定的步骤、顺序、方式和时限实施行政行为，不得违反之。

　　第六，违法、侵权行为要承担法律责任。行政主体依法享有行政管理权，同时负有为人民服务、保障公民权益的义务，因此行政主体要对其违法侵权行为承担法律责任。作为人民利益的代表，政府应该带头守法，切实保障公民的合法权益，对其违法侵权行为承担相应的法律责任。

其次，行政合法是依法行政的核心内容，但决不是全部内容。现代依法行政理念不仅要求行政合法，还要求行政合理，行政合理原则主要是为了控制行政自由裁量权而提出的，因此对行政合理原则的含义进行阐述时，不能脱离行政自由裁量权这个领域。基于此，行政合理原则应体现在以下几个方面：

　　第一，行使行政自由裁量权的动因要符合法律授予该权力的目的。从一般意义上讲，法律授予行政主体自由裁量权的目的是为了使政府有效地管理国家和社会事务，维护好社会秩序，实现公共利益。当然，除一般目的外，法律授予每一项自由裁量权还有其特定的目的。自由裁量权的行使必须以法律授权的目的为指导，既要符合一般目的，又要符合特殊目的。法律授权的目的是对自由裁量权的一个重要限制，自由裁量权是手段，行政合理才是目的。如果行政主体违背法律的目的行使自由裁量权，其行为就是不合理的。

　　第二，行使行政自由裁量权要符合社会公正原则。合理的自由裁量行为不仅要体现出法律的目的，而且要符合一般的社会公正、公平、公开原则。例如&行使自由裁量权时要大公无私，以事实为依据，服从法律，尊重人民的利益；行使自由裁量权时要做到一视同仁，尽可能相同问题相同处理；在行使自由裁量权的过程中避免自己做自己的法官，遵守回避制度；在作出严重影响相对人权利和义务的决定之前应当听取当事人的申辩；在不损害行政目的和公共利益的前提下选择对相对人最为有利的行政方式等。

　　第三，行使自由裁量权要合乎情理。所谓合乎情理，就是行政机关必须在正当考虑的基础上实施自由裁量行为。正当考虑包括两方面的要求：一是要求行政主体行使自由裁量权时尽可能全面考虑与行政行为相关的因素；二是要排除与该行为无关的因素。例如，行政机关作出行政处罚时，应当考虑违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度等，不应当考虑行为人的职位高低、经济状况、民族、政治面貌和社会关系等。行政主体在行使自由裁量权时，不考虑相关因素或考虑了不相关因素，作出的决定不可能合理。

　　第四，行使行政自由裁量权要符合社会道德。在现实生活中，法律意识和道德观念是互相渗透，某些法律精神还源于公认的道德价值观念，事实上，像正义、公平、民主、自由等社会价值观念在一般的法律精神和原则中都能体现，所以有人主张，社会道德是判定行政行为是否合理的最后标准。行政自由裁量权是行政主体依法取得的行政管理权，自由裁量权的行使理应符合法律规定和法律精神。

　　第五，明显不合理的自由裁量权行为应承担一定的责任。设定行政自由裁量权的目的既是为了提高行政效率，也是为了使实施的行政行为更符合实际。但自由裁量权只规定了一个选择范围，必须由具体的行政组织或个人实施，这就存在着行政行为不合理的可能性，对于明显不合理的行政行为，有关的行政组织和个人应承担一定的责任。

最后，如上所述，依法行政主要有两方面的要求，一是所有的行政活动必须以法律为依据，与法律规定相符；二是在法律规定的范围内实施的行政行为必须合理、适当。行政合法与行政合理是统一的，它们从不同的方面体现了依法行政原则的基本要求，并为依法行政原则的实现提供了具体的保障。依法行政的实质是要求政府按人民的意志办事，但人民的意志一般是由法律来体现和表达，因此，依法行政，首先是要求政府的行政活动必须符合法律的规定和要求。然而，法律是一种抽象的规定，任何法律都不可能十分周详地反映人民的意志。为了保证行政行为最大程度地符合人民的意志，还必须要求行政行为合理。可见，行政合法原则是行政合理原则的基本前提和重要基础，行政合理原则是行政合法原则的必然延伸和必要补充。

　　虽然行政合法与行政合理有着紧密的联系，但二者还是有区别的：

　　第一，二者适用要求不同。实施行政行为，首先必须合法，只有在合法的基础上，提出行政合理的要求才有实际意义，换言之，必须做到合法，力争做到合理。

　　第二，二者适用范围不同。在行政管理活动中，行政合法原则是全方位适用的原则，而行政合理原则多适用于自由裁量领域。

　　第三，二者的表现方式不同。行政合法表现为行政行为与具体法律规范相符，体现了法律的原则性和强制性；行政合理主要表现为与法理相符，体现的是法律的灵活性。

　　第四，违反二者所产生的危害程度不同。违反合法性原则所产生的行政行为是行政不法行为，社会危害性相对较大；而违反合理性原则所产生的是行政不良行为，社会危害性相对较小。

　　第五，对违反二者的行政行为的处罚不同。对行政不法行为，经由相对人申请可提起行政诉讼，申请人可要求国家赔偿，严重的行政不法行为要追究行政主体的刑事责任；对行政不良行为，一般只由行政机关对实施不良行为的行政主体给予行政处分。

　　依法行政是一种现实需要，更是一种价值追求。要真正做到依法行政，就必须全面准确地理解行政合法和行政合理的涵义，把握二者之间的联系与区别；就必须在具体的行政管理活动中，正确地贯彻执行行政合法原则和行政合理原则，自觉地做到行政合法和行政合理的统一。

学生问：行政行为是否可以违背行政合法性原则？能否举例说明？

　　老师答：下面我就举例加以说明。

　　[案情]

　　上诉人（原审原告）：沙某，女，住某镇东关大街156号。

　　上诉人（原审第三人）：县东关清真寺管理委员会。

　　被上诉人（原审被告）：县人民政府。

　　沙某与县东关清真寺管理委员会所争议的土地位于该清真寺的西南角、南至东关大街，北至清真寺，西至清真港，东至清真寺，面积为104.54平方米。该片土地上面建有沙某居住的房屋三间（东屋一间、西屋二间）。清真寺始建于元代末年，均在1931年前立寺。1931年前，该寺为了以寺为了以寺养寺，决定将清真寺临街土地租赁给私人阎某、苏甲、苏乙、苏丙等人盖门面房做生意和居住使用，寺里收取租地粮。其中，苏甲在租赁清真寺的地皮上建造房屋8间（街面房两间、堂屋两间、磨道1间、西屋3间），后以200块大洋卖给了沙某的公公王某。自此，王某取代苏甲定期向寺内交租地粮，每年200斤小麦，交至"文化大革命"前夕，由于"文革"动乱，该寺宗教活动停止，有的房屋被拆除。在"文革"期间先后有九户居民搬进了清真寺，并占地建造了房屋。1982年某省人民政府下发了某政的（1982）17号文件，即《关于落实宗教团体房产政策情况和意见的报告》，根据有关文件精神，清真寺专门召开了清真寺内住户的搬迁会议，动员寺内住户迁出，其中包括沙某，当时沙某表示同意按期搬出，后又后悔。

　　1952年 政府为清真寺颁发了"土地房产所有证"，产权证载明清真寺地基"四至"：东至马乙、南至谢家、北至马丙，内有瓦房69间，占地5.57亩。沙某居住的房屋在1952年登记时未进行登记，只有其兄王宝在东关大街分得一间房屋进行了登记。此后，王宝将分得的一间房屋卖给了沙某。

　　自1986年以来，沙某与清真寺因土地权属问题多次发生争议，为此，清真寺于1994年2月向县人民政府提出解决土地权属争议的请求，县政府为此组成了联合调查组进行调查，依据《中华人民共和国土地管理法》第13条等有关规定作出某政（95）土管籍字第4号处理决定：将争议的104.54平方米土地确定为清真寺信教群众集体所有，归清真寺使用。

　　沙某不服上述处理决定，向某中级人民法院提起行政诉讼。

[审理结果]

　　一审人民法院审理后，认为双方争议地土地位于县城内东关，应属于国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第6条、第8条，《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（二）项第二目之规定，判决：

　　(1) 撤销县人民政府某政（95）土管籍字第4号处理决定；

　　(2) 判令被告重新作出具体行政行为；

　　(3) 一审诉讼费100元由被告负担，诉讼活动费600元由原被告及第三人各负担200元。

　　沙某和清真寺管理委员会都不服，向某省高级人民法院上诉。

　　二审人民法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第2条之规定，我国土地

　　实行全民所有制和劳动群众集体所有制两所有制形式，没有其他第三种土地所有制形式。县人民政府将争议的土地确认东关伊斯兰教信教群体拥有该片争议土地的所有权与法不符，本院不予支持，应重新作出具体行政行为；沙某所诉该 争议的土地归其使用之诉，证据不足，亦不能支持。原审人民法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，其中"将争议土地应属国有"的认定不当，本院予以纠正。但原审人民法院判决予以撤销县人民政府某政（95）土管籍字第4号处理决定是正确的，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

[评析]

　　本案县人民政府所作出的具体行政行为之所以被人民法院撤销并判决重新作出的根本原因是县政府的行为及其结果违背了行政合法性原则。行政合法性原则是指行政权的存在、行使必须依照法律，符合法律，不得与法律相抵触。

　　首先，本案中县政府行使土地权属争议的处理权有其法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第13条规定："土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者 级人民政府处理。"因此，县人民政府根据上述法律的授权有权处理沙某和清真寺之间因土地权属而产生的争议。

　　其次，行政行为必须符合法律。不仅行政行为的过程（从调查取证到作出决定）必须符合法律规定，而且行政行为的结果也必须符合法律规定，它包括三方面的内容，即行政行为必须依据充分确凿的证据，不得超越法定权限，必须符合法定程序。姑且不论本案中县政府的处理决定是否有充分确凿的证据，也不论其是否符合法定程序，但很明显县政府的处理结果不符合法律规定，属于不合法行为。行政权力是行政行为的核心，也是实施行政行为中不可缺少的要素之一。只有享有行政权力才能实施行政行为，享有哪一种行政权力才能为哪一方面的行政行为，就这一点而言，本案县政府是符合这一要求的。但是，任何行政权力总是要有一定限度的，行政机关运用行政权力不得超越其权限。权限的"限"表现在多方面，行政权力的存在既有时间上的限制，又有空间地域上的限制；既有行政权力运用程度上的限制，又有行使权力所采取的方式、手段上的限制。同时还有行政权力所针对的特定事项上的限制，行政机关必须在法定权限范围内实施行政行为，不能超出法定限度，否则行为即属不合法。本案中 政府在选择法律后果时，超越了法律规定的范围，导致行政行为违法而被撤销。《中华人民共和国土地管理法》第2条第1款规定："中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制"。第6第又规定："城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地自留地、自留山，属于集体所有。"而本案县政府的处理结论是争议的104.54平方米土地为清真寺信教群众集体所有。很明显本案争议的土地或者在市区，或者在郊区，也就是说争议的土地归属只有两种可能，或者全民所有或者劳动群众集体所有，不存在第三种土地所有制形式。如果认为清真寺信教群众集体所有不属劳动群众集体所有这一类型，很明显与上述法律规定相违背；而如果认为属于劳动群众集体所有这一类型，则依《土地管理法》第八条之规定，集体所有的形式只有村农民集体所有和乡农民集体所有以及村内的农业集体经济组织所有三种。很明显，县政府的处理决定不符合该条规定。综上所述，县政府的处理决定违背行政合法性原则，法院判决撤销并令被告重作具体行政行为是正确的。 学生问：以上案例所涉及的法律法规有哪些？

　　老师答：相关法律、法规及司法解释：

　　《中华人民共和国宪法》

　　第十条：

　　城市的土地属于国家所有。

　　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

　　国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

　　任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

　　一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。

　　《中华人民共和国土地管理法》

　　第二条：

　　中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

　　任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

　　国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

　　国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体方法，由国务院另行规定。

　　第六条：

　　城市市区的土地属于全民所有即国家所有。

　　农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。

　　第八条：

　　集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者由村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。

　　村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。

　　第十三条：

　　土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

　　全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。

　　个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。

　　当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

　　在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第五十四条：

　　人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

　　（一） 具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

　　（二） 具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重

　　新作出具体行政行为：

　　1． 主要证据不足的；

　　2． 适用法律、法规错误的；

　　3． 违反法定程序的；

　　4． 超越职权的；

　　5． 滥用职权的。

　　（三） 被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

　　（四） 行政处罚显失公正的，可以判决变更。

　　第六十一条：

　　人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　（一） 原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

　　（二） 原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；

　　（三） 原决定认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判

　　决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

学生问：行政合理性原则在现代行政法中的地位如何？

　　老师答：合理性原则成为当代行政法基本原则的法理基础。

　　行政法对行政权的要求已从传统的形式合法即合法性原则转向合法性与合理性原则二者并重，这种转变对现代行政法的影响是使"行政法治"问题实质化：即从原来的形式主义行政法治发展为实质主义的"行政法治"。这一转变，要求行政权力运作不仅要在形式上符合实在法要求--即行政之合法性；同时，还要求行政权力的行使必须合乎公共正当的目的，即行政之"合理性。"不仅如此，随着当代行政越来越表现出自由裁量权扩大的趋势，以行政合理性原则为基础的对行政权的"合理性"控制在20世纪六十年代以来已成为法律控制行政权方式中最高层次和最重要的控制方式。合理性控制，不仅表现在规则设定阶段的控制即"规则性控制"，而且也表现在行为程序阶段的控制即"过程性控制"，同时还表现在"补救性控制"以及其它控制方式之上，成为一种适应现代行政法治和行政活动发展的法律控权方式中的一种最为精致、合理的综合性控制形态。

　　行政合理性原则的地位由无足轻重，到作为行政合法性原则的补充，再到与合法性原则并驾齐驱且有后来居上之势，成为现代行政法治的一大支柱，一方面与现代行政自由裁量权扩张的背景和前提是密不可分，另一方面亦与法治的本质及法自身的公平正义"理性价值"息息相关。

　　自古希腊、罗马时代起，法治理想就是人类追求的基本社会价值目标之一，也正是从这时起，法学便被称为"正义之学"，法的首要价值定位于"正义"。正义之法、良善之法的设计自此以后一直是古今法治贤哲们殚精竭虑、孜孜以求的目标。古希腊圣哲亚里士多德指出："法治应包含两种意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。"（注：（古希腊）亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1965年版，第199页。）两千年后，1959 年印度德里国际法学家会议"中心报告"和"最后决议"在征询75000 名法学家和30多个国家的法学研究机构对法治理解的基础上对法治所作的表述，再次重述了先贤确立的"法治主义"原则理念：法治观念要服从于两个理想，首先，国家中的一切权力必须根源于法，而且要依法行使；其次，法必须建筑在尊重人类人格的基础之上。人类对"法治主义"理想两千年不变的追求，不正就是既"合法"又"合理"吗？！良法，尊重人类人格的法，无论何时又焉能少得了"理"--法律中蕴含的公正目标和人类"公共"理性呢？

　　当代法治理论中的合理性观念已涉及到法治的实体价值与形式价值诸领域。在法治的实体价值取向上，以拘束公权力为核心的权力制度无疑是现代法治的基本支柱之一。权力一向是法学家们关注的焦点，在现代法治社会中，公权力特别是国家行政权力更是受到特别关注。现代行政法理认为：在公法中没有不受约束的自由裁量权。而对自由裁量权的约束则主要是靠"合理性"原则控制。韦德教授指出："公共权力机关的权力在根本上不同于私人权力，……一个公共权力机关只能合理地、诚实地行事，只能为了公共利益的合法目的行事，它必须遵循合理原则和公平原则。"（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第69页。）有意思的是，合理性原则并不是英美法独有的原则，在大陆法中也同样存在，而且不仅适用于行政范围，还适用于一切为公共目的而授予自由裁量的权力领域。在西方法学理论中，关于公权力的共同主题是，绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。合理性原则在控制自由裁量权扩张中的作用日显重要，是无可替代的和丝毫也不能有所忽视的。

　　当今中国，正在为建设社会主义法治国家而奋斗。"依法治国"已成为当今中国社会政治历史的唯一选择和历史出路，亦成为最为根本的"治国方略"。全面推进依法治国进程，实现法治现代化之目标，"依法行政"尤其关键。我们认为，依法行政不仅要依"法"，而且要合"理"，"合理行政"应是当代依法行政原则的题中必有之义。特别在我国目前由于体制、程序、技术等方面存在弊端和缺陷，立法的民主性、科学性还远不尽如人意的情况下，法律本身往往存在着诸多缺陷，而监督机构又监督乏力，更需强调对行政权行使的"合理性控制"。

　　这种合理性控制首先在规则设定阶段即行政立法领域十分必要。在我国目前的行政立法中，许多本属控权（力）性立法却往往未能突出控权（力）之旨，一些将公民基本权利自由具体化的立法却往往使这项权利自由难以实现或根本无法实现（如《集会游行示威法》及许多地方部门制定的实施办法等）；某些行政立法以规避其部门义务和公共责任、扩大本部门权力和利益范围为指向--其结果必然是行政权形式"合法"的"合法"膨胀、滥用与对社会个体权力自由的"合法"侵夺。这无异于公然"以恶为善"，以"不法"为"合法"，价值合理性的缺失加上形式合理性的消解，彻底背离了法治的基本精神，从根本上毁损了法的价值和形象以及专们对法的信仰。合法的表象掩护着非法的意图，立法成为谋取部门私利的手段，政府对法治之倡导和信仰在实践上就会变得滑稽可笑，演为茫然和无序，因此，加强立法阶段的合理性审度和控制，救济行政合法性原则所不足，已是我国现阶段行政立法和行政法制建设刻不容缓之急务和最具紧迫性之课题。

　　在行政权力实际运作阶段，进行全方位的合理性控制更是须臾不可缺少。行政权是国家权力中最具能动性、最为活跃的权力，其活跃程度与国家社会公共事务的千头万绪适成正比。在当代，行政权在本质上更多的是一种自由裁量权，国家、社会事务的复杂多变为行政权创造了广阔的进行"自由裁量"的领域和空间。而行政权因为真正掌控着国家实力，最易威胁侵夺处于社会分散性和弱势地位的公民和社会组织的权利。因此，行政权是最不可缺少却也最不可膨胀、最需要自由裁量而又最容易滑向自由无度，也因而最需要警惕而又最难以控制的一种权能力量。所以，对行政权力运作的合理性控制，是一种最困难同时也是最富必要性的社会控制，当代学者们对行政合理性原则的研究也多注目于此。

　　除此以外，行政合理性原则还应该是行政法规范本身的一个价值性要素，只有当行政法规范本身具有合理性时，才会被人们所信守和遵从。法律必须合理，否则成为暴恶之法，其自身便不具有合法性，更谈不上被遵从或信仰了，而"法律必须被信仰，否则它将形同虚设。"（注：（美）伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店，1991年版，第28页。）所以，亚里士多德把制定"良好的法律"作为实行法治的首要条件；古罗马法学家乌尔比安强调："法是善良和公正的艺术。"对法律的这些要求，事实上是人们对法的"合理性"之期待。法律实现的基础主要在于人们主动接受，而不是被迫服从。博登海默在其名著《法理学》中写道："一个法律制度的首要功效保证必须是它能为社会所接受，强制性的制裁只能作为次要的辅助性的保证。"（注：（美）伯尔曼；《法律与宗教》，梁治平译，三联书店，1991年版，第28页。）而在我国包括行政法在内的整个现代法律制度，主要是继受西方法律制度而不是从我国固有的文化历史传统中内生的，其中并没有融入我们自身历史的文化物质，反倒常常与我们固有的文化价值观相悖离。它们被设计出来调整社会生活的各个领域，为构建现代中国社会奠定法律制度基础。而事实上，当我们最后不得不接受这套外源性的法律制度的时候，恰恰不是由于我们的社会内部自动地信仰期求而在很大程度上却导因于近现代中国之历史命运和"法律"之背后的强制性力量及其机械的历史性功能和功用。正因为如此，在我们社会的法治化探索过程中和法制建设实践中，当强制力无暇顾及时，规避、悖离甚至破坏法律的现象就显得司空见惯、不足为奇了。加之我们的法学理论和政治宣传中长期以来把法仅仅作为统治阶级手中之"政治的工具"，忽视法治本身的深层、正面的文化价值意义，更进一步加剧了人们对法的信仰与法治信念的历史性匮乏和现实性严重缺失，从而增添了中国社会今天实现法治现代化进程的历史性难度。基于此，在整个国家的政治生活中，高扬法治合理性之价值意义，彻底纠正机械的"法律工具主义"之流弊，就不仅仅是中国社会真正迈向法治（包括行政法治）现代化的必取之道，而且也是世纪交关之时中国社会建构法治文明的首要当理之急务。

　　实际上，自从马克斯·韦伯将法的合理性分为价值（实质）合理性和工具（形式）合理性以来，其后人们尽管对法的两种合理性的内容有不同理解，但都承认两种合理性都是法律的必要追求。人们把价值合理理解为：目标、目的与人类基本需求、人类理性追求的一致性；把工具合理性确定为：法律对权利、义务安排及其程序设计上的恰当性。法律的这种双重合理性构成法律信仰的规则基础和理念基础，如果一个国家的法律缺乏价值合理性与工具合理性甚至是明显的暴法、恶法，其所导致的结果只能是人们对它的规避，甚至以暴力加以拒拆和抵制，情况就会变得有如近些年来我国某些地方的农民群众自发采取极端形式抵制不合理、不合法的强制性征收和摊派一样。（注：如1993年6月， 仁寿县（四川省）的农民为抵制征收道路建设费用出现了"打、砸、抢……（其中）一些人占领了区和镇的政府机构，并非法扣押基层干部和公安人员。"一个月后，湖南某县征收铁路沿线的土地，激起了农民的反抗。白瑞琪：《反潮流的中国》，中共中央党校出版社，1999年版，第 168-169页。）因为， 这样的"法"本身乃是对人类理性与良知的公然违背与践踏，也是对社会公正的公然破坏。

　　从近年来我国行政法治建设的现实看，存在着明显的法律"合理性"问题的内在失调、失衡与冲突现象。从价值合理性角度看，法律价值合理性的意义在于使主体产生对法的信念和对法律的信仰并因此而升华主体与法律间不可分离的法治主体意识，价值合理的关键在于要确保法律体系所要保障和追求的社会目标和所要实现的社会价值要正当、合理且法的体系内部要目标协调、规范精神统一，并为人们提供清晰明确的规范性标准且这个标准要耸立于社会日常行为的是非曲直争论之上。而及至目前我国之行政法律规范本身在一定意义上就是"是非之源"，其自身存在的合法性与合理性在绝大范围内大可质疑，且新法与旧法冲突、全国性法律与地方性法律法规，以及不同层级、不同部门之间的行政规范之间之多元冲突更属频繁，因而使社会公众对于行政法治"价值理性"之把握和价值期待常陷于无所适从之境；而从工具合理性角度看，法律的工具合理性首先要给人们以方便，越方便越能给主体带来效益，越有效益主体就越愿自愿遵守服从之，这正是法律之工具合理性能确立并强化法律信仰之关键。同时，法律工具合理性也要求权利、义务的分配要公平、恰当和程序正当，在此意义上，它包含了工具合理性自身的基本因素，如权利义务的明晰分配、权利义务的实现方式、权利义务的保障手段等，同时也部分地涉及法的"价值合理性问题"，二者不可绝然相离而为用。而在目前我国的行政法体系中，大量法律法规的不可诉性、权利与义务分配的明显模糊性、丧失公正性、程序设计上的"法定期间"的滞后性和缺乏程序刚性等等，皆使当今中国社会初创、探索中的"行政法"之工具合理性大打折扣。由于我国行政法的双重缺失和不足，呈显为法律与现实的严重脱节与不协调，这就致使我们对事关问题之实质的此一理论议题不得不深加关注。

　　法治化是遍及于"全球化"时代的当代世界各个角落的时代洪钟。中国社会在几经曲折之后，终于开始坚定地踏向法治化进程之路。"依法治国"与"依法行政"已成为当今我们所处时代举国上下之文明共识与时代最强音，而行政作为当代公权力中最具活力和最具扩张性的权力，稍有不慎，就会演变为一匹桀傲不驯的脱缰烈马，滥施无度。从当今世界范围看，行政权的扩大特别是行政自由裁量权的不断扩张是现代行政的一个无可置疑的共同趋势。而现代行政法规则出现的两个主要变化则是：法律本身的实体性标准日趋抽象公设化和行政机关制定的规章内容日渐细则化和明细化。这两种变化恰恰导致了传统上行政法实体规则对行政权力控制功能的弱化--法律标准的抽象、公设化恰恰意味着行政自由裁量权的扩大。美国法官弗兰克福特严正地指出："自由裁量权，如果没有行使这种权力的标准，就是对专制的认可。"为了解决现代法律与行政机关之间的这一难题，法律不得不容许行政自由裁量权的扩大；而要防止行政自由裁量权走向"专制"，则显然仅靠传统行政法上的合法性控制是远远不足的。行政合理性原则从一开始被提出，就是明确针对和指向合理控制行政自由裁量权的，只是在本世纪以前，自由裁量权运用范围有限，合理性原则也就没有受到普遍和广泛的重视；时至今日，"自由裁量行政"已成现代行政的主要内容，且已涵盖到社会生活的各个方面。唯其如此，有历史性和现实针对性地在我国当今的法治化实践进程中，特别是在日益展开的行政法制实践过程中，全方位强化并倡导对政府行政行为的"行政合理性与行政合法性"原则的双重监督和法理性监控就显得万分必要且重要！不如此，仅靠形式意义上的"依法行政"就极易演化为虽假"法"之名义而实属另一意义上的"行政滥权"与"行政无序"，那样，"虽形具而质不存"，使我们社会的"依法治国"与建设真正法治国家目标的实现变得遥遥无期，且亦极有可能最终化为泡影。因此，在现代中国的历史先决条件下和迈向新世纪的中国社会之行政发展与行政法治建设议程中，无论从哪方面看，"行政合理性"及"行政合法性"原则及其历史重要功用都始终必须加以坚持和力倡，而不能有任何的中断、弃置或弱化。