内容摘要：控权平衡论从控权、制衡角度来阐述行政法的基本理论。本文以行政法的价值和目标为基点，从行政权的良性和恶性两个方面来分析行政机关和相对人权利义务不平衡的事实，进而论述新的平衡理论，即追求公共利益和个人利益最大化的平衡。
　　关键词：平衡、不平衡、利益最大化 
 
　　近年来，我国行政法学界特别关注行政法的基本理论问题，形成了一系列的主张和观点，如管理论、控权论、平衡论、服务论等。其中以平衡论影响最深。从法学研究者到实践工作者，好象只要与法有点接触的，都或多或少地受到了平衡论的影响。行政权力与相对人权利的制约与平衡一时成为行政法基本理论的核心。随着理论与实践的逐渐接触，平衡论也日臻完善。纵观有关平衡论的研究发现，不论是平衡论，还是其进一步完善的控权平衡论都是从平衡和控权等角度来论述平衡价值。笔者试从不平衡与行政效率角度来进一步论述平衡论，仅作抛砖引玉，以期促进行政法基本理论的进一步发展。
　　一、平衡论的不平衡
　　在不同的领域，“平衡”有不同的涵义。一般而言，平衡是指矛盾双方在力量上相抵而保持一种相对静止的状态。①既然是相抵则必然是一种制约。在行政法领域，即行政权力与相对人权利的相互制约，从而实现一种动态的平衡，从而实现行政主体与相对人之间的公平。②平衡论认为行政权力直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。行政权一旦形成便同公民权利结成一种既相互依存，又相互对立的关系。行政法既要保障行政管理的有效实施，又要防止行政权力的滥用或违法行使。行政机关的权力和相对方的权利应保持总体平衡。③但是任何事物都是两面性的，即善与恶。行政权力也不例外。据此，可根据行政权作用的主观角度将其分为良性行政权力与恶性行政权力。所谓良性行政权力简单说就是指能合理行使，真正代表整个社会利益的行政权力。而恶性行政权力是指违背行政的价值目标，违背社会的运行规律，危害社会利益的行政权力。如果行政权力属于良性权力，因其有利于整个社会利益，故完全不必要对其进行制约，相反应大力保护与支持。但若行政权力属于恶性权力，则应对其进行制约和控制，通过一系列的有效措施，使其变成有利于社会利益的良性行政权力，减少其对社会利益的危害。而平衡论的最基本的主张是行政机关和相对方的权利义务应保持平衡。④既然行政权力有良性和恶性之分，我们只需对恶性行政权力通过相对人的权利或有效监督等方式对其进行制约和控制，利用相对人的权利或有效监督等来掌握行政权力的“方向盘”，使其朝着正确的良性的方向前进。而对于本来就是善的行政权力，则不用加以任何制约，因为其有利于公共利益，同样也有利于个人利益。因此，把良性行政权力与恶性行政权力相结合从总体上把握，行政机关因其良性行政权力的无限制性而与相对人的权利义务不可能保持平衡，但其同样实现了社会的公平与公正。平衡论关于行政机关和相对人权利义务的制约平衡忽略了行政权力良性的一面。就如同犯罪，虽然犯罪是不可避免的一种社会现象，但社会总存在良性的一面，犯罪相对于整个社会而言只是一部分并非全部，不能因为对犯罪的研究而忽略了整个社会善的一面。“预防胜于治疗”名言的精髓同样适用于行政法领域，行政法的真正目的不在于制约和限制行政权力，而是控制和促进良性行政权力的发展，从而提高行政效率和达到公共利益和个人利益的最大化。虽然制约和限制行政权力有利于相对人地位的提高，但这并不是行政法的价值目标。限制只是一种手段。如果将手段置于主导地位，而忽略了行政法的真正价值即实现公共利益和个人利益的最大化，则混淆了主次，违背了法律的运行规律，阻碍了社会的发展。
　　从行政法调整的社会关系来分析，平衡论认为行政法规范和调整的社会关系有：（1）行政管理关系，（2）监督行政关系。行政管理关系与监督行政关系属于两个不对等的法律关系，即任何一者均处于不平衡的状态。而将彼此“倒置”，这种“倒置”结构使行政法平衡精神得以在行政法关系中展开。⑤平衡论的分析仅是一种理想的模式，过度注重行政机关与相对方的地位平等性，而忽略了行政法的真正价值目标——追求公共利益和个人利益的最大化状态。行政监督关系从作用角度考虑是为了调整行政权力的“方向盘”，使其朝正确的、高效的方向行使。监督控权只是一种手段、方式。而对于良性行政权力，则不仅不应加以制约，反而应保持其继续运行。因此，从行政法的真正价值目标考虑，行政管理关系中相对人权利对行政权力的控制与监督行政关系中相对人权利对行政权力的控制仅是针对恶性行政权力。因此，良性与恶性行政权力的相互结合因良性权力的“自由”而与相对人的权利义务仍然处于不平衡的状态。而平衡论追求的“行政权与相对方权利的结构性平衡”⑥值得商榷。
　　二、平衡重释——追求最大利益的平衡
　　无论对行政法如何解释，其最终目的都是为了追求公共利益和个人利益（Bmax+Imax）的最大化。无论平衡论是通过行政相对人的权利扩张，还是行政监督主体的监督强化的方式对行政权进行控制，但最终必须能实现公共利益和个人利益（Bmax+Imax）的最大化才符合行政法之基本精神。既然是行政法基本理论研究，则模式的确立一定要能够反映时代的潮流，体现行政法的价值。从某种意义上说，控权平衡模式的特点是控制行政权力，扩张相对人的权利。也这许符合现在行政法的实际需要。但作为一种基本理论，应贯穿行政法的始终，指导行政法的正确发展。目前，具有代表性的控权平衡理论主张控制行政权力，扩张相对人的权利。⑦但如果一味控制行政权力，扩张相对人的权利，则最后可能导致行政权力几乎为零。而在经济迅猛发展的今天，行政权的合理扩张，从而对社会进行更全面的调节，对提高社会整体利益具有至关重要的作用。因此控权平衡论的思想精髓与社会利益最大化的长久实现不完全吻合。根据以上从行政权良性和恶性角度对行政法基本理论模式的分析，行政法的目标在于追求公共利益和个人利益的最大化状态。笔者认为平衡论的合理模式定位应为：追求公共利益和个人利益最大化的平衡。行政法应充分、有效地扩张良性行政权力，从而发挥其对社会的有利控制，同时通过对相对人权利和监督行政等方式的设置来有利控制良性行政权力的发展和防止良性行政权力的恶化。只有这样，才能实现行政效率和整体利益的最大化，即公共利益和个人利益的最大化。而控权平衡模式发展到最后，在行政权力所剩无几，公民私人权利庞大的状态下，甚至可能出现合理扩张和发挥行政权限制相对人权利的另一种平衡理论。因此控权平衡论模式具有一定的阶段性。
　　三、不平衡中求平衡的新平衡论
　　由于相对人及其它对行政权的控制只需针对对公共利益和个人利益最大化有负面作用的恶性行政权力，而对公共利益和个人利益最大化有正面作用的良性行政权力则无须限制。所以行政机关从总体上因其良性行政权的存在，必定与公民的权利义务关系处于不平衡的状态，从而平衡论追求的行政机关与公民权利义务的平衡状态将无存在的价值。
　　行政法的存在，最终目的是为了实现社会利益的最大化，推动社会文明进一步向前发展。因此，行政法基础理论新平衡论的精髓应该是追求公共利益和个人利益（Bmax+Imax）的最大化的平衡状态。此种平衡也是一种动态的状态。随着行政权力的充分有效的发挥和相对人权利的有效制衡，公共利益和个人利益会越来越大，这样才标志着行政法的进步。这种平衡实质是一种利益追求。在某个阶段，行政法必须利用社会的一切因素来追求此阶段公共利益和个人利益的最大化平衡，随着行政法发展至另一阶段，前一阶段的平衡也将被打破，从而追求新阶段的另一公共利益和个人利益最大化状态的平衡。从而可得出其发展过程为：——平衡——不平衡——平衡——，一直如此向下循环。从平衡到不平衡是行政法的进步，因为有了公共利益和个人利益更高的新状态，从不平衡到平衡也是行政法的进步，因为又达到了更高的平衡状态。因此，新平衡论是一种从不平衡中求平衡逐渐向更高状态运行的平衡理论。
　　对于公共利益和个人利益最大化的追求，根据以上从良与恶的角度对行政权力的分析，应包括以下三种方式：一、合理控制良性行政权力。首先是合理扩张和充分利用良性行政权力，从而进一步提高行政效率，推动行政权的良性发展；其次利用相对人的权利和监督行政关系中的监督等来防止良性行政权力向恶性行政权力方向恶化，保证行政权力的良性方向。二、有力制约恶性行政权力。首先要利用相对人的权利和监督行政关系中的监督等方式来控制恶性行政权力，减少其对社会整体利益的负面影响，其次尽量使恶性行政权力向良性方向转化，从而有利于社会整体利益。
以上是对平衡理论的一种新的阐释，秉承完善理论之初衷，以期能揭示行政法之精神实质和历史使命。
 
注释：
①③④《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》罗豪才、甘雯，《中国法学》1996年4期。
②对此，很多学者认为“平衡论”是追求一种动态的平衡，因为完全静止的平衡不存在。
⑤《平衡论：现代行政法的理论基础》沈岿，北大法律信息网。
⑥《平衡论：行政法的跨世纪理论》宋功德，北大法律信息网。
⑦此观点见于《控权—平衡论——兼论现代行政法的历史使命》郭润生、宋功德《中国法学》1997年6月。