为深入调查我区边境地区跨境投资情况，分析研究对俄蒙投资现状、政策需求情况及问题，外汇局内蒙古分局组成7个调研小组深入二连、满洲里、呼伦贝尔市、锡盟、包头、阿盟、呼和浩特等边境地区和境外投资主体较为集中的地区开展了专题调研。

　　一、我区对俄蒙投资的基本现状

　　内蒙古作为我国向北开放的前沿省区，与俄罗斯边境线为1010公里、与蒙古国边境线为3211公里，与俄蒙具有较强的地缘优势和经济互补优势。改革开放20多年来，我区对俄蒙投资从无到有，不断壮大。特别是面对俄罗斯、蒙古在石油、天然气、森林、煤炭、铁矿、铜矿等资源极为丰富，而我国后备资源日渐紧缺，供求矛盾日益突出的现实情况，发展对俄蒙境外投资已成为自治区一些龙头企业及众多涉外中小企业主动争取机遇、积极应对挑战的主要方式之一，也是我区对外开放的必然趋势。

　　（一）我区对俄罗斯的投资现状

　　从我区对俄投资实际情况看，主要有两种运作形式。一种是正规渠道经主管部门批准的投资行为，有关部门可进行统计或监测；一种是非正常的投资行为，处于“体外循环”，有关部门无法知晓和掌握。

　　据统计，截止2003年末，经商务部门批准的内蒙古对俄罗斯投资企业共7家，中方协议投资总额215.77万美元，以实物投资为主，主要集中在俄赤塔州、乌兰乌德、伊尔库茨克等远东地区，投资领域主要涉及森林采伐、木材加工、民用建筑、公用设施、蔬菜种植、室内装璜以及餐饮、商品流通等方面。其中我区森工集团在以境外承包工程和劳务输出方式对俄森林资源开发利用方面一直发挥主导作用，并取得了较好的经济效益，从1999年到2003年9月底，总投资达21025万元，其中采伐项目投资总额17925万元，累计采伐量达652006立方米，运回395541立方米；木材加工总投资3100万元，主要是生产加工卫生筷，已累计加工78000箱。满洲里夏阳服装有限公司，作为民营企业在俄罗斯赤塔市投资70万美元设立“国际友好发展公司”，兴建了该市目前最大的商业大厦，已于2004年4月竣工，主要经营我国名优产品。据边境地区外经贸部门估算，目前我国在俄罗斯经商人员有几十万人之多，遍及俄罗斯各地，投资方向主要集中在木材加工业、服装鞋帽加工业和餐饮娱乐业。

　　据调查了解，未经国内有关部门批准在俄罗斯已形成境外投资的主要有两类情况：一种情况是许多中国商人在俄罗斯投资没有正规手续，他们在过去的十几年里以“灰色清关”的方式将货物携带运到境外，销售货款不汇回境内，而是在俄罗斯购买土地或林场。另一种情况是国内企业正规出口产品到俄罗斯，但俄买方企业因经济危机等原因无法用现汇支付货款，只能用场地或林场等方式补偿，这些都无法带回国内，变现损失太大，中方只得继续投入，自我经营。

　　（二）我区对蒙古国的投资现状

　　蒙古国工业体系尚未建立，主要产业是采矿业和畜牧业，煤、铁、金、有色金属等储量丰富，牲畜存栏数为3000万头（只）左右。1997年1月，蒙古加入世界贸易组织，为适应加入WTO的新形势，促进贸易自由化，1997年至2002年先后多次修改《海关法》、《投资法》、《税收总法》等法规条款。

　　我区与蒙古国的经济合作始于1989年，到2003年末经商务部门批准在蒙古投资的企业已达15家，中方协议投资额约为1889.52万美元，主要是设备、材料和技术等投入。我区企业及个人在蒙投资与在俄投资情况大体相同，除正式批准的境外投资项目外，非正式批准的境外投资形式多样、数量较多。投资领域主要涉及毛绒加工、塑料编制、交通运输、水泥制品、有线电视、矿产资源开采及木材加工等。这些境外企业在开拓国际市场，带动国产机电设备、材料、零配件、技术等的出口均发挥了积极作用。

　　经商务部门批准，已作外汇登记，在蒙投资较有影响的项目主要有：一是鄂尔多斯羊绒集团公司及国内另外两家公司2000年与蒙古国朝纳集团公司合资建立了“鄂尔多斯羊绒制品有限公司”，总投资60万美元，中方以设备、技术和原材料等作价投资48万美元，主要从事羊绒针织制品的加工生产和销售，年生产能力45万件。二是鹿王羊绒集团公司2001年在蒙古国独资成立了“蒙古国高丰羊绒有限公司”，注册资本74.1万美元，项目总投资499.7万美元，主要是原毛绒加工和分梳。其产品主要返回国内进行深加工，解决原料问题。三是内蒙古经济广播电视台、内蒙古宝通科技发展有限公司、内蒙古大学电子系、内蒙古农牧学院科技开发总公司等几家中方单位与蒙古戈尔迪公司合资建立了“中蒙合资桑斯尔有线电视公司”，总投资60.75万美元，中方以设备、技术、配件等投入42.5万美元，占70%。目前，该公司已发展到2万多用户，转播30多套卫星节目，铺设的电视电缆已覆盖蒙古国首都乌兰巴托市70%的居民用户。

　　二、中蒙中俄边境地区人民币跨境投资的现状分析

　　（一）中蒙边境人民币投资现状分析

　　据调查分析，中蒙边境地区人民币跨境投资的现实性和可行性主要体现在：一是蒙古国是一个牧业大国，畜牧业是该国的支柱产业，中国一直是该国畜产品主要出口国家。上世纪末到本世纪初，蒙古国曾经多次发生口蹄疫，在此情况下，中国海关严禁蒙古国畜产品进口。蒙古国的中方客商在用人民币大量收购皮毛无法运回国内的情况下，只好把皮毛初加工后再运回国内。这种以畜产品加工为主要业务、以中方为投资主体、以蒙方参股或代理为特点的企业，构成了人民币跨境投资的最初形式。二是随着中蒙边境贸易、旅游贸易的不断发展，人民币已大量流入蒙古国境内，而在很多领域蒙古国居民已非常信任和愿意接纳人民币。三是蒙古国地下资源丰富，矿产多达80余种，地上森林广阔，木材蓄积量达12亿立方米。中方客商十分看好蒙古国丰富的矿藏资源，对蒙投资前景广阔。

　　另据调查了解，人民币在蒙古国扎门乌德和乌兰巴托流通较广，几乎可以用于一切商品采购及消费开支。据初步测算，我国每年流入蒙古国的人民币约为13亿元，在蒙古国的人民币存量约为8亿元。在中蒙经贸往来不断发展的情况下，人民币在蒙古国滞留量尚有扩大的趋势。而人民币出境主要有三种形式：一是通过海关申报正常带出。现在蒙古国海关对出入境客商携带人民币超过1万元者，只要申报，同时出具贸易合同，能证明是货款的便放行。中方海关对人民币的出入境掌握在人总行规定的6000元标准内，对客商超额携带的人民币一般作退回处理。因此，人民币出境通过海关申报的较少。二是中方客商秘密携带出境。中方客商受商业时效性和利益的驱使，往往是提取现金后秘密携带出境。三是经人民银行和海关总署批准，银行现钞通过中蒙海关联检部门运出境外。根据中蒙两国有关部门签订的协议，中国农业银行二连浩特市支行与蒙古国贸易发展银行在执行协议时，存在清算资金周转问题，需提取现钞进行清算。2003年蒙方银行从二连农行共提钞11次，合计人民币8050万元。

　　（二）中俄边境人民币投资现状分析

　　从中俄口岸情况调查看，未发现用人民币直接对俄投资的实例，大多数投资行为都是以人民币兑换成卢布后进行的。其原因在于俄罗斯人只认美元为硬通货，这种认识越往俄内地越明显。从长远来说，由于俄罗斯技术和工艺装备需要改进，丰富的资源需要开发，但其国内投资持续乏力，特别是在赤塔等俄远东地区不同程度地存在着“投资饥渴”问题。与此同时，由于人民币持续稳定坚挺，中国经济多年快速增长，再加上《中俄睦邻友好合作条约》的签署，不仅为人民币对俄直接投资提供了可能，也为国内众多企业向俄罗斯发展提供了良好机遇。但从根本上讲，要实现中俄边境地区人民币跨境投资，必须具备两个条件：一是两国政府、央行间的政策保障；二是彻底解决两国银行间人民币、卢布的兑换、汇划和跨境移存问题。

　　四、调研中发现的主要问题

　　（一）蒙古国、俄罗斯投资环境和投资风险问题

　　1、近年来，蒙古国在经贸合作方面实行全方位对外开放政策，西方发达国家利用其先进的技术和高质量的商品，纷纷进入蒙古国市场，已形成美国、日本、韩国、中国、新加坡等多国多方竞争的局面。目前，我国不少商品的质量和技术水平与先进国家相比还有一定差距，致使出口增加了一定难度。

　　2、蒙古国是我区的近邻，双方有着地缘优势，经济互补性强。我区积极鼓励区内一些名牌企业和具有行业优势的企业进入蒙古国市场投资办企业，但总体效果一般。主要原因在于蒙古国是一个发展中国家，投资环境有待于进一步改善，法律体系还不够完善，政策缺乏连续性，企业诚信较差，一些在蒙投资企业和经贸人员的合法权益得不到有效的政策和法律保护。

　　3、在合作开发利用蒙古国矿产资源方面，一是蒙古国地质工作水平低，资料陈旧，可靠性差。二是勘探、开发许可证管理混乱。蒙古国目前探矿权和采矿权多数掌握在众多小企业和个体户手中，互相炒作、漫天要价。同时，一些国外风险投资公司在蒙古国大量收购矿产资源勘探、开发许可证，控制重要矿种矿区。三是相配套的基础设施非常落后，而且有些矿区水资源严重缺乏。这些因素大大增加了我国企业对蒙古国的投资风险。

　　4、我区对俄投资存在的问题主要是大项目少，合作领域单一，技术含量低，合作层次不高，经济效益普遍较差，地缘优势和经济互补优势没有得到充分发挥。不少对俄投资企业对俄投资政策、法律等缺乏了解，加上俄罗斯政策法规多变，税务负担较重，一些投资企业对投资项目又未做深入细致的可行性论证分析，对合作伙伴的资信情况缺乏了解，对投资、经营风险估计不足，导致投资项目亏损严重或潜在风险较大。

　　（二）境内审批登记程序性问题

　　1、境外投资管理涉及多个行政审批部门，部门管理条块分割，且审批部门之间缺乏有效的工作协调，造成境外投资审批程序繁琐、周期较长、手续繁杂。各部门权限划分不一，境外投资资金来源审查批复只有外汇局分局以上有权出具，商务部门《海外企业批准证书》一般需到商务部办理。

　　2、审查权限过于集中，时效性差。国家外汇管理现行规定，外汇局非试点分局境外投资项目中方出资100万美元以下的，由外汇局省级分局审批；中方出资100万美元以上的，以及特殊项目涉及购汇的需由分局初审后报总局审批。在实际操作中，考虑到属地管理原则，一些境外投资项目都是由境内投资主体向其所在地外汇局中心支局甚至是由支局先提出境外投资资金来源审查申请，然后再由支局逐级上报，造成审批环节过多，期限过长。再加上与商务部门的审批衔接，往往一个境外投资项目办理国内审批手续就需两三个月的时间。而一些企业怕错过投资最佳时机，采用种种手段绕过审批环节，私自在境外投资。

　　3、人民币跨境投资无明确的操作规程。目前由于我国尚未出台《人民币跨境投资管理办法及操作规程》，使人民币境外投资缺少政策依据。同时，由于境内投资主体法律政策意识不强，担心国内审批过程过分复杂而影响对外投资进程，再加上俄、蒙对中方审批手续并不过分强求，致使一些企业不经审批就到境外投资办厂。据调查，蒙古国南戈壁省目前人民币跨境投资的中资企业有80多家，而真正办理审批手续的只有一家。

　　4、以实物境外投资的企业存在核销难问题。按照外汇管理规定，企业对境外进行实物投资，出境时只需在报关单贸易方式后打上境外投资企业的批准证证号即可，企业实物出境后可拿关单和核销单到外汇局报备或冲减。但海关方面提出在电子关单上无法打印批准证书号，企业境外投资的设备及其他实物只能按贸易或一般贸易报关，导致企业境外实物投资核销难。

　　5、一些境外中资企业利润无法汇回。造成这种情况的原因，一是多年来不少中国商人的货物以旅游背包携带方式出境，既不交关税，也不申报，因而无俄方海关报关单。二是境外投资企业当初为快速办理各种手续，逃避外汇管理部门的资金来源和风险审查，境外投资所需用现汇都以现钞方式携带出境，没有通过银行间汇划。三是企业实物投资委托其他代理公司报关出口，报关单上既不体现境外投资主体名称，也不体现境外投资企业名称。由于俄罗斯外汇及税务管理相当严格，上述三种形式的境外投资既无俄方入境报关单，又无俄方银行汇入证明，俄方相关管理部门根本不予认定，对所得的利润，俄方银行也拒绝办理购汇及利润汇出手续。

　　（三）与蒙俄银行资金清算中存在的问题

　　据调查了解，中蒙银行间账户行业务关系的建立，使双方结算渠道大为通畅，但也存在一些问题。一是蒙方银行在服务性收费方面随意性强，经常变动，严重影响了客户的利益和双方银行的合作。二是由于我国各商业银行机构较多，蒙方银行又对中方资金清算渠道不了解，造成一些境内汇款收款行信息不准确，资金不能准确及时汇划。三是由于中文同音而不同字的文字较多，在处理业务中容易造成误译，给跨境结算带来不便。四是蒙古国货币图格里克是非自由兑换货币，如经办行在兑换业务中年底有图格里克库存，就不能进行正常的外汇会计年终核算。目前，我区的商业银行与俄罗斯和蒙古国边境地区尚未建立起规范的国际结算渠道。只是以跟单信用证和电汇结算等方式建立了若干账户行关系。由于结算方式单一，信用辐射面相对狭窄，账户限额偏低，无法满足正常贸易往来和跨境投资对跨境结算服务的需要。

　　五、政策建议

　　（一）创造有利于企业“走出去”的体制和政策环境

　　建议国家加快制定有关对外投资、境外加工贸易等法律法规。按照管理与服务相结合的原则，建立和完善“走出去”各项业务的管理体制。充分发挥各类所有制企业的积极性，鼓励和支持有条件、有比较优势的企业，采取合资、独资、联营、收购、兼并国外企业等方式到俄、蒙投资办厂，开展跨国经营，进行境外加工贸易和境外资源开发。充分发挥我区与俄蒙的沿边地缘优势，以矿产资源开发利用为新的切入点，围绕我国和自治区经济发展中紧缺的矿种，进行资源开发型的境外投资。利用我国许多森工企业在森林采伐、木材加工方面的人力、设备和技术优势，加快对俄罗斯投资步伐。此类项目，各政策性银行、国有商业银行应给予优先的信贷支持。特别是国家要增加俄蒙援外优惠贷款，解决企业投资资金不足的问题。

　　（二）加快实施对俄蒙资源开发战略

　　加快完善国内外互动的协调机制，协调解决境外投资企业在经营中遇到的实际困难和问题。重点鼓励和支持有条件、有实力的大型企业优先参与资源开发和利用。为全面准确地了解掌握蒙古国矿产资源的实际情况，建议由国家和自治区两级地矿部门对蒙古国的矿产地质资料及其他有关信息进行收集和分析，为企业实施境外矿产资源开发项目提供参考。同时，建议国家及自治区政府借助蒙古国在扎门乌德市建立自由经济贸易区的契机，建立二连浩特边境自由贸易区，赋予二连浩特边境口岸城市新的活力。

　　（三）加大国家境外投资政策的宣传力度，完善境外投资服务体系

　　一是通过各种媒体加大对我国现行境外投资法律法规、相关部门审批登记操作规程的宣传力度，使企业知法、懂法，学会在国家法律保护下开展境外投资经营活动。二是政府各有关部门要共同建立对周边国家，特别是俄蒙投资环境、资源状况、政策法规、金融服务等多方面的专门研究体系，及时为企业提供有价值的投资信息和窗口指导。三是充分发挥现有海外企业的作用，企业可通过在俄蒙设立贸易公司、代表处，确保市场信息和产品销路的畅通。通过开办境外加工贸易项目，带动技术、设备、原材料、零部件和产品出口，并带动售后服务向境外延伸，扩大企业的发展空间。四是国家各宏观管理部门，特别是商务和外汇管理部门要加强与我国驻周边国家包括俄蒙使领馆的联系，重视并发挥其在实施“走出去”发展战略中的作用。