信用是社会经济生活中的人（单位）能够履行跟他人约定的事项而取得的信任。国家十五大计划报告中指出：“大力整顿和规范市场经济秩序，进一步发展市场体系，在全社会强化信用意识，加快建立健全信用制度。”公证是指公证机构依法证明当事人的法律行为和有法律意义的事件、文书的真实性、合法性的行为。公证代表着国家的信用，是信用的最高形式之一。在公证机构，信用问题不是很突出，公证所维护的诚信度正在被社会接受，人们依据公证的公信力，预防信用缺失和讲信用。但公证行业中仍存在信用缺失的现象，公证的信用制度和诚信建设必须不断发展。随着行业协会功能的加强，公证员协会以行业公约的形式形成公证行业自律和以公证行业准入为措施的行业管理体系，将在公证信用制度发展方面发挥越来越重要的作用。因此，上海大学法学院司法研究所的沈吉利、李涛、扬铁军教师以公证员协会信用制度发展为课题，对中国公证员协会和上海、浙江等地的公证员协会和公证处等进行了为期五个月的调研，以调研报告的形式对公证员协会信用制度存在的问题进行分析并给出具有可操作性和前瞻性的结论和建议。

　　一、公证员协会和公证处现状

　　（一）公证员协会的现状

　　公证员协会具有规范、控制和约束行业信用的重要作用，具体包括负责制定行业规范，实施执业条件和执业情况的年度检查，执行行业惩戒，管理公证事业发展基金、公证赔偿基金、公证人执业保证金和公证专用物品，办理全行业公证责任保险，维护行业及公证机构、公证人的合法权益，保障依法履行职责。

　　中国境内的公证员协会包括全国性的中国公证员协会和地方性的公证员协会。中国公证员协会是司法部主管，由公证员、公证处、公证管理人员及其他与公证事业有关的专业人员、机构组成的全国性的社会团体法人，成立于1990年3月。中国公证员协会现有团体会员3182个，个人会员19389人。1999年第三次会员代表大会之后，根据国务院批准的《司法部职能配置、内设机构和人员编制规定（国办发[1998]90号）》文件精神，中国公证员协会正式从司法部律师公证司分离出来，开始独立行使行业管理职能。中国公证员协会指导和监督地方公证员协会的工作。公证人、公证机构、地方公证员协会必须加入中国公证员协会。协会设立了包括惩戒委员会、考务委员会、维权委员会、发展战略研究委员会、继续教育委员会、赔偿基金管理委员会六个专门机构，初步实现了协会行业管理从组织到职能的成功跨越。2000年12月，中国公证员协会和中国人民保险公司就公证职业责任保险签署了保险协议，中国公证员协会作为总投保人向中国人民保险公司投保，全国范围内的公证机构为被保险人。2002年，协会在总结实践的基础上，制定了《公证员职业道德基本准则》。这是我国公证制度恢复重建以来，第一部规范公证员职业道德的行业规范，标志着公证行业自律管理和信用制度的逐步成熟。

　　上海公证员协会是由司法局和各公证处联合发起，由公证处、公证管理人员及其他与公证事业有关的专业人员组成的全市性公证行业组织，是一个自成实体的非营利性社团法人，受司法局的指导和监督。市公证员协会于1993年11月成立，公证员协会每3年召开一次会议并换届。协会成立后，以维护公证信用、公证员的合法权益为重点，受理对公证处、公证员的投诉，对公证员的违纪行为进行调查并给予相应纪律处分，取得了一定成绩，在全国各地公证员协会信用建设当中属于佼佼者。

　　国际拉丁公证联盟是1948年10月2日在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯成立、并在联合国登记的非政府性的国际公证人组织，1950年10月制定并通过了联盟章程。现有70多个成员国，一般都是大陆法系国家。国际拉丁公证联盟的宗旨是：在国际上促进、协调和发展公证人的职业活动和公证人协会之间的密切合作，在国际组织中代表公证入的利益，维护各国公证人个入和团体的尊严和独立，研究解决公证制度发展国中的问题，推动拉丁（大陆法系）公证制度的传播和发展。2003年3月14日，中国公证员协会被国际拉丁公证联盟以表决形式批准入盟。中国公证员协会和各地公证员协会必将日益向国际拉丁公证联盟的公证制度和运作方式靠拢。

　　（二）公证处的现状

　　司法部2000年8月发布的《关于深化公证工作改革的方案》，指出现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制。改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。根据这一指示，各地公证处纷纷改制，目前全国已有30%的公证处改为事业体制，有20多家改为合作制体制。

　　上海公证处的改制是走在全国前列的，从2001年开始到2002年底，全市22家公证处都顺利完成了改制，由行政单位改为事业单位，全市现有427个公证员。改制后的公证处除具国家证明的性质外，还有中介机构的性质。但公证处主任仍由司法行政机关任命（有编制），公证员经过司法行政机关的批准担任（任命），行政色彩浓厚。

　　二、上海市公证员协会信用制度现状和存在问题

　　公证的信用体系包括公证处自身的信用制度、公证行业管理机构（公证员协会）的信用制度、公证国家管理机关（司法行政管理机关）的信用制度和所维护的公证秩序。随着中国加入WTO和对行业组织功能的重新认识，公证员协会在公证信用体系中的作用将越来越突出。上海市公证员协会的信用制度既取得了一定成绩，也存在许多问题。

　　（一）公证人员选任制度

　　由司法行政管理部门统一管理，公证员协会除培训外并未发挥作用。

　　1992年起，中国举办公证员资格考试。2002年，全国公证员统考纳入全国统一司法考试。《关于当前公证工作改革和发展若干问题的意见》也把“建立科学的公证员选任制度”作为工作的重心。根据现有法规和文件，在上海要成为公证员须是法律本科，参加全国统一司法考试合格，在公证处实习满一年，经过岗位培训。另一条件是须为本市户籍，经区人事局批准。

　　（二）公证质量检查制度

　　上海公证员协会没有帮公证处建立信用部门，但是采取了一些维护信用制度的举措，如公证质量检查、公证过错赔偿和责任追究。

　　协会于2003年6月设立公证质量督察小组（由退休的一些公证员担任，刚建立，现还没有制度，但已调查了第一家公证处），日常抽查，每周轮流检查一家公证处，对公证文书进行阅卷，建立公证质量档案（建立电脑档案），发现问题即作内部通报。当然公管处有年检，公证处内部也要进行质量检察，但公证处的质量检查结果不向外公开，甚至不向协会公开。

　　（三）公证信用档案制度

　　公证信用档案的收集通过协会的内部质量检查（受案登记，随机调档）及记录，时间为年底年初，再以公证信用档案为依据对公证员进行考核，但未向社会公开。（公管处的年检在4月份。）由于公证处刚完成改制，协会在质量检查和档案建立中还没有设立公示制度。

　　（四）公证信用评级制度

　　公证信用评级有业务排行榜，对外不公开，仅行业内部了解。

　　（五）公证过错赔偿和责任追究制度

　　根据《司法部关于贯彻〈关于深化公证工作改革的方案〉的若干意见》，公证机构应当按规定提取公证赔偿基金，参加公证责任保险。这一规定主要是为了保证公证文书依法、依规定出具。2001年1月，全国的公证机构都成为公证职业责任保险合同的被保险人。司法部继而发布实施了《公证赔偿基金管理试行办法》。2003年6月20日上海开始实施《上海市司法局关于公证赔偿的规定》，市公证员协会在公证赔偿方面，具有以下职能：受理因公证机构拒绝赔偿或当事人与公证机构经协商无法达成赔偿协议的投诉，设立专门机构进行调查，给予调解。由于公证处须以公证赔偿基金独立承担责任，上海各公证处的反对意见很大。

　　问题是：（1）至今中国公证员协会还未制定《公证赔偿基金管理试行办法》实施细则，使公证员协会的管理活动缺乏可操作性；（2）协会调解结果的性质为建议，公证处应当接受，但是对方当事人可以不接受；（3）市公证员协会的举措缺乏惩戒力度，如果公证处不接受，那么事实上就无法达成有效的解决公证赔偿的方案。

　　（六）公证纪律督导和惩戒制度

　　随着公证行业的发展，出现了一些公证处违规违纪的现象，最为明显的就是出错证假证和不正当竞争。如有个别公证员与当事人串通一气，帮助当事人制假造假；个别公证员工作玩忽职守，不能识假辨假，盲目轻信当事人提供的证明材料，为欺诈合同、假证件办理了公证自己还蒙在鼓里；有个别公证员采取给当事人或介绍人提取“回扣”、“介绍费”或其他好处承揽业务；有的公证处公证员以排挤竞争对手为目的，擅自压低收费吸引当事人；有的公证处公证员故意诋毁、贬低其他公证处或公证员的声誉，争揽业务。这些问题对公证的信誉造成了极大的损害。

　　上海市公证员协会也存在低收费问题。原因有两点：其一是公证业务豁区上存在重叠问题，根据《上海市公证条例》，上海为公证的管辖单位，当事人可去任何区的公证处办理公证（但《关于不动产转让公证的规定》为例外，其以公证处所在区县为管辖单位）；其二是不同公证处的收费存在差异。因为财政上自收自支，收益与公证员利益相关，公证处间事实上形成了一种竞争关系，尤其在经济类合同中。而公证员也可有收费的自主性。这就导致了公证处的低价竞争，现实状况是：收费上高的公证处往往有依据而低收费的公证处反而是无依据的。

　　随之产生的问题是：可以压价说明低成本是可以承受的，但国家证明权是可以议价的吗？在另一方面，公证处现在又是自主营业、独立收支的事业法人，为竞争而压低价格是否属于市场经济的必然现象？如何平衡国家证明权和自由执业的关系显然成了解决这一问题的症结。

　　公证员协会为解决公证执业纪律问题，制定必要的公证督导和惩戒制度是非常必要的。“公证员的信用应为最高”，根据《改革方案》，执业公证员每年均需接受40小时的在职培训。对培训不合格或一年内出具两件以上错证的公证员，要实行下岗培训，暂停执业三个月至六个月，如果可以再发执业证。培训由协会的名义来组织、主办。此外，上海公证员协会设立了督导、维权、业务指导、交流协作四个专业委员会，但无专职工作人员，临时召集公证处主任、法制处一些人员开展工作。

　　问题是：上海市公证员协会的下岗培训并不是一种真正的惩戒，没有起到震慑和抑制作用。此外，按照公证员协会的章程，公证员协会是协助司法行政机关查处会员的违纪行为，也没有独立的惩处职能。目前是由公管处的执业监督处受理当事人对公证处的投诉。可见，公管处和公证员协会的职能没有正确地分配和划分。虽然公证员协会正在出台或酝酿一系列的公证员业务操作等规则，但一个没有惩戒制度的法规，其执行力往往是值得怀疑的，新规定能否真正起到规范公证行业秩序的作用呢？

　　（七）公证职业道德制度

　　如果说惩戒制度是一种硬性的对执业纪律的约束和管理的话，那么公证职业道德制度则是一种软性的对执业纪律的约束和管理。这两方面对于维护公证信用都是必不可缺的。中国公证员协会所制定的《公证员职业道德基本准则》，确立了公证员应树立以诚信为基石的职业道德，倡导公证处、公证员应在恪守“诚信”原则的前提下展开公开、公平竞争，开展公证法律服务。上海市司法局在1994年6月4日发布了《上海市公证员职业道德和执业纪律规范》，虽然发布时间较《公证员职业道德基本准则》早，但制定机构是司法行政部门而不是公证员协会，可见在开展职业道德和执业纪律规范方面，起主导作用的并不是公证员协会。在该规范中，有一条是对公证员协会执业监督，开展批评教育和给予惩戒的规定，为公证员协会以后的发展指明了方向，但具体有何种惩戒制度并不明确，且以后未出台具体的惩戒规定。虽然，公证员协会在对会员开展培训方面取得了一定成绩，也为会员认可，但仍存在很大的问题：在现实中公证员协会既无法在公证员职业道德建设中发挥主导作用，其有限的职业道德监管作用也由于缺乏惩戒制度作为后盾，而变得软弱无力，发挥的作用非常有限。

　　（八）公证员协会的独立性

　　一个社会机构、行业组织要担负制定行业规范和维护行业信用的作用，首先必须有其运作的独立性和清晰的职能。

　　上海公证员协会人员的现状是无专职人员，由公管处专职人员兼任，即“两块牌子一套班子”，工作班子不独立。桂晓明是司法局副局长兼公证员协会会长；四个副会长，其中三人为公证工作管理处（简称公管处）的主任，分别是市公证工作管理处、徐汇区公证工作管理处、杨浦区公证工作管理处；接下来是常务理事和理事，理事大多由公证处主任兼任；再下来是秘书长，郑长裕也为公管处处长；专业委员会。上海公证员协会在日常管理中出具的各项文件事实上均是由公管处发出的，检查也是协同检查，公证处事实上不能分清是公管处还是协会来检查。此外，按照〈中国公证员协会章程〉，中国公证员协会协助政府主管部门管理、指导全国的公证工作，指导各地公证员协会工作。但2001年8月16日通过的《上海市公证员协会章程》仅规定上海市公证员协会接受上海市司法局的监督和指导，至于具体的监督和指导体现在什么方面，并未明确说明。从现实情况看来，与中国公证员协会的“协助”定位似乎是一致的。

　　上海市公证员协会的这一状况是目前各公证员协会的通弊。协会人员由公管处专职人员兼任，协助管理公证工作，必然导致协会成为公管处的职能机构和附庸，无法发挥协会行业自律的功能，使协会形同虚设。此外，公证员协会作为一种行业协会，也接受年检，行业协会相关法规都规定协会代表人不能挂行政机关的人员。而公证员协会的人员状况明显与行业协会法规抵触，这必将导致人们对公证员协会这个中介机构自身信用状况的怀疑。

　　（九）协会管理和政府管理的分工和协调

　　尽管公证员协会的章程声明协会接受司法行政管理部门的业务指导和监督管理，但一些司法部高官在会议和讲话上仍强调对公证员协会不应像对律协那样实行指导监督，仍然应该实行行政领导。这就导致尽管公证文件一再呼吁将政府管理公证权逐步转移给公证员协会，但事实上司法行政管理部门上下人员不论在观念上还是在行为上都迟迟不愿把原先的管理权利拱手相让，公证员协会的行业管理作用受到极大的抑制。

　　目前状况是，公证员协会往往与公管处协同检查、共同出具文件等，公证处无法区分到底是哪个机构在执行，对公证员协会的建设和管理非常不利。