伴随着土地的迅猛升值，围绕内蒙古包头市一块50亩的土地——集体与国有、行政与司法之间展开了一场长达三年的角力。国有土地面临流失的背后，究竟隐藏了怎样的利益纠结？
文《法人》记者薛子进
包头市青山水厂(现为青昆加压站)所属的国有供水用地,在使用了50年后突然遭遇到权属纠纷。这块地是“国有”还是“集体”，当地分成了态度鲜明的两大阵营：支持土地“国有性质”的是包头市供水总公司（下简称供水总公司）、市国土局、市国资委、包头市政府、包头市中级人民法院和内蒙自治区高级人民法院等部门；而坚持土地“集体性质”的则是包头市昆都仑区甲尔巴村部分村民和内蒙自治区政府法制办行政复议处。
双方的争议源于一块国有土地的商业拍卖
青山水厂位于包头市北部，隶属供水总公司，所占地为50多亩。
2006年3月，这个经历了50年风雨的水厂性质发生了变化，从原来的用水供应转变为主要承担青山、昆都仑两城区高峰用水的调补压作用，随着性质的转变名称也改变为青昆加压站。水厂周边原有的水源涵养地的作用也明显减弱。
2007年3月，包头市国土局以“招、拍、挂”的形式公开对外出让青山水厂所属部分国有土地进行开发。同年4月，内蒙古泓德实业集团有限责任公司（下简称泓德公司）经过合法程序取得了水厂25.2亩国有土地的使用权，用作“绿苑豪庭”楼盘的开发建设。随后，包头市政府也正式为泓德公司颁发了这块土地的国有土地使用证。
就在泓德公司踌躇满志地对取得的土地进行前期平整时，意想不到的事情发生了。
2007年10月底，青山水厂附近甲尔坝村的一些村民，冲进了泓德公司围墙内的工地，声称这块地是甲尔坝村的。村民们当时就将围墙内的树木砍掉，并搭建起十几个温室大棚。
泓德公司的员工当场拨打了110报警，可是警察和土地监察人员到现场后也无法阻止村民们的举动。11月1日，市国土局给甲尔坝村委会下达了《责令停止土地违法行为通知书》，遭到接收人的拒签。
泓德公司弄不明白了，明明是自己通过合法程序从政府手里取得的国有土地，怎么一下变成了村民的地呢？
供水总公司和青山水厂也糊涂了，城市供水属于重要的公用设施，国土部门也于1995年和2000年两次颁发《国有土地使用权证》，在“土地用途”一栏中明确写明“公用设施用地”，怎么自己一直使用了50年的国有土地一夜之间成了甲尔坝村的集体土地？
土地权属纠纷的缘由
让供水总公司和泓德公司更为吃惊的是，甲尔坝村显示出准备长期占有25.2亩土地的决心。
因为，甲尔坝村已于当年11月向内蒙古自治区政府申请了行政复议，不服包头市政府颁发给供水总公司《国有土地使用权证》、出让这块地和颁发泓德公司《国有土地使用权证》的行为。
申请复议的理由是：水厂占用的土地历史上一直属于甲尔坝村集体所有，并且没有和他们签订征地补偿协议和办理任何补偿手续。
供水总公司对所属土地的国有权性质充满了信心，不仅是因为他们使用了50年从未有人提出异议，而且事实是国家早已在50多年前就已经征用了这块地。
《法人》记者从供水总公司了解到：1956年，包头市政府为了解决新城区城市供水公共事业建设用地问题，原包头市城市规划局向市公用事业局发出《为划拨你局清水池用地公函》，同意划拨公用局清水池用地8万多平方米；划拨用地除一部分由四四七厂收购外，“均按关于国家建设征用土地办法同郊委（包头市郊区委员会）予以妥善处置”。1995年，供水总公司依法取得国有土地使用证。2000年，市政府依据地籍调查结果给供水总公司换发了国有土地使用证，再次确认了这块土地的国有权属性质。
当年划拨用地的公函起什么作用？2008年12月，包头市国土局在给市政府的报告中进行了明确阐述：1956年下发的公函“是当时我市征地主管机关批准市自来水公司征用土地的文件，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条的规定，该地应属于国有土地”。
第一次行政复议决定，撤销供水总公司和泓德公司取得的国有土地使用证
虽然包头市政府和供水总公司手中掌握上述有利的证据，但是行政复议的结果还是大大出乎他们的预料。
2008年12月19日，自治区政府在行政复议决定书中认为：“包头市政府不能举出证据证明本案所涉及土地包含在56年划拨文件中，也没有证据证明按照国家建设征用土地办法对所涉及土地进行补偿”。因此，包头市政府发给供水总公司国有土地使用证的具体行政行为违法，发给泓德公司国有土地使用证是无效的。
该行政复议决定，撤销包头市政府颁发给供水总公司和泓德公司的国有土地使用证；责令其为供水公司重新颁发土地证。
供水总公司的律师还特别注意到其中的细节用语，是为供水公司“重新颁发土地证”，而不是“重新颁发国有土地使用证”。
这个复议决定意味着不仅泓德公司取得的25.3亩用地是违法的，而且青山水厂也将面临着无立足之地的尴尬境地。供水总公司无法接受这个结果，认为这个行政复议决定极为荒唐可笑。由于水厂涉及到公共安全，设施和用地的管理极为严格，严禁外人涉入管理范围内，他们50年来一直在这块土地上为包头市供水，甲尔坝村此前从未对土地的权属提出过任何异议，怎么一夜之间就变成甲尔坝村的呢？有水厂员工说气话，如果我们的土地属于甲尔坝村，那么水厂搬到哪里去？
大不了关门停水，反正受害的不只是我们水厂！
现有的证据行政复议书中没有采纳，几十年过去了，特别是经历了那些特殊的年代，当年一些能作为证据的资料也不可避免的遭遇到流失。
抱着试一试的目的，供水总公司和泓德公司各派出一个人到市里各档案馆查找相关资料。
泓德公司的员工事后回忆：那几个月从早到晚都泡在档案里了，最后终于在市档案馆、市城乡建设档案馆又找到了一些有利的证据。
这是1963年7月，包头市人民委员会、市城建局和市郊区人民委员会3个报告和批复，都是为解决昆都区北部防护林带土地问题。3个文件内容反映出青山水厂所使用的50多亩土地当时已经是被征用的土地，并且当时也抄送给甲尔坝大队。
法院判决撤销行政复议决定
2008年8月，包头市中级法院一审行政判决撤销自治区的行政复议决定，责令其在60日内重新作出具体行政行为。
自治区政府和甲尔坝村不服，提起上诉。2010年2月28日，自治区高级法院终审判决，驳回上诉，维持原判。
法院认定：1956年的“划拨用地公函”和1963年的“解决防护林带土地问题的报告”等证据，“用以证明本案争议土地，从1956年已作为生产用地划拨给被上诉人供水总公司并由该公司一直长期使用至今，而上诉人甲尔坝村委会未能提供充分的证据证明本案所争议的土地归其集体所有的事实”。
法院判决自治区政府败诉的理由是：其撤销包头市发给供水总公司和泓德公司的国有土地使用证“属于认定事实不清，证据不足”。
两级法院的判决让胜诉的包头市政府、供水总公司和泓德公司暂时放下了心，按照判决他们还要等待自治区政府行政复议处在60日内重新作出具体行政行为。
经过120日的等待，泓德公司认为合法取得的土地应该没有问题了，停工3年的绿苑豪庭项目终于可以重新开工。
2010年7月18日，泓德公司的员工们拿着事先准备好的生效判决书来到绿苑豪庭工地，一边向在场的和随后陆续赶来的甲尔坝村村民发放法院判决书，讲解判决的意义；一边拆除工地上的温室大棚。
泓德公司的一位负责人事后说，村民们还是懂道理的，他们看到判决书后就走了，没有发生什么争执。
第二次行政复议决定，改为只撤销泓德公司的国有土地使用证。
再一次让人始料不及的是，2010年8月9日，自治区政府行政复议处第二次作出行政复议决定，还是认为包头市政府没有证据证明该争议地收为国有。
该决定同时新提出，包头市政府1995年颁发给供水总公司《国有土地使用证》上核准的用地面积是41416平方米，超出1957年市城市规划局同意《北郊水池泵站建办公室的拨地》文件批准用地面积39865平方米，超出部分无事实根据，该行政行为违法。在该土地证违法状态下，为泓德公司颁证行为主要事实不清，证据不足。
据此决定撤销包头市政府颁发给泓德公司的《国有土地使用证》。
供水总公司对此解释，颁发土地证依据的是1956年的征地文件和资料，这是终审判决已经认定的事实。
也有人嘲笑：1956年政府划拨土地建青山水厂，如果没有水厂，1957年只建一个办公室有屁用？！
一切又回到原点。
但有所不同的是，这次复议决定没有撤销供水总公司的《国有土地使用证》。该公司的律师认为，这等于默认了我公司还在使用的土地是国有性质，尊重了事实和法律，避免了可能发生的严重后果。
的确，供水部门在城市生活中的重要作用无可替代，直接关系到群众的生活和企事业单位的生产、工作。
由于泓德公司合法取得的25.2亩土地，出让前包含在供水总公司50多亩的土地里，现在供水总公司的《国有土地使用证》在合法使用，而泓德公司的《国有土地使用证》却因“违法”而撤销，许多人不能理解。
包头市政府、供水总公司和泓德公司再次提起行政诉讼。
此案涉及国有资产流失
当地一些部门议论此案时经常表露出一个看法，这块争议土地的归属，可能要涉及国有资产流失问题。
如果真是如此，这将涉及到国家的利益，而不仅仅是甲尔坝村民和几个企业之争。
《法人》记者专门就这个土地之争引出的问题采访了相关政府部门。包头市国土局法制科对此表示，是国有土地性质没有任何疑义，供水总公司和泓德公司取得的《国有土地使用证》是合法有效的。包头市国资委产权处也表示，属于国有资产没有问题。
但是，《法人》记者与自治区政府法制办行政复议处电话联系时，该处负责人表示，他们所有的看法都写在两次行政复议决定里，要等案件全部审结后再接受采访。
期间，供水总公司又提供了两张缴纳“国有企业城镇土地使用税”的税收发票，以此证明他们使用的土地国有土地。一张是2006年7月1日至12月31日，实缴金额26.4万元；另一张为2007年1月1日至6月30日，实缴金额26.1万元。该公司的工作人员还特别说明，缴纳的税款中包含争议的25.2亩国有土地，而且这个“国有企业城镇土地使用税”每年都如实缴纳，可以到国土局和税务局逐年查询。
一场突如其来的诉讼给各方都造成损失
在这场土地权属纠纷中，泓德公司感觉是最冤的。因为他们是依合法程序购得的土地，无论最终权属是国有还是集体，企业都是无过错的。可是，因此停工几年而造成的企业经济损失却非常巨大。
2010年11月，泓德公司聘请包头通和会计师事务所对绿苑豪庭项目停工资金损失进行了测算，截止到2010年8月31日止，企业的各项经济损失在亿元左右。
差一点失去“立足之地”的供水总公司一直有怨气，平静使用了50年后的土地，无端地生出纠纷，公司不得不为此付出大量的人力、物力和精力来应付诉讼。
在甲尔坝村新建的村委会，村民代表张占飞、刘广来告诉《法人》记者：村民们为这场官司仅律师费第一轮就花了40万元，现在第二轮又交了3万元，还有23个被拆掉的温室大棚损失。
为什么会出现这种各方都有损失的诉讼呢？纠纷的各方看法对立。
甲尔坝村在申请行政复议时提出，所涉的争议土地历史上一直属于村集体所有，市政府在未与甲尔坝村签订征地补偿协议、没有办理任何征地补偿手续的情况下，给供水总公司颁发《国有土地使用证》的行政行为违法法律程序。
“完全是利益所致！如果不搞商业开发，土地不升值，我们使用的土地会像过去的50年一样，永远不会有人提出任何异议”。供水总公司有关人员气愤地表示：总不能凭空硬要吧，总得拿出证据来证明是你所有才行。两级法院都认定国有土地证据的真实性，同时认定“甲尔坝村委会未能提供充分的证据本案所争议的土地归其集体所有的事实”。
“历史上曾经属于你的，不等于现在还是归你所有，当年国家为公用事业征用土地是对村民进行了补偿，土地权属已经变成国有”。该公司律师拿出近百份《包头市建设征用土地补表》，这是市政府在1956年、1957年征用甲尔坝村民土地时发放的补偿明细表。该律师说，只要甲尔坝村准确提供当年使用争议土地村民的姓名，再对照补偿表上领取补偿的村民，完全可以证明土地是否征用，是否补偿过。可是在行政复议和法院审理时，甲尔坝村都回避了这个问题。
泓德公司则认为行政复议机关的部分做法“属超越复议审查范围”。
2008年12月18日，包头市政府曾致函自治区法制办说明：“甲尔坝村无权提出行政复议”，因为“甲尔坝村不能提供任何证据材料来按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定，证明该宗土地属于其集体所有”。面对众说纷纭的说法，《法人》记者在北京咨询了一位从事几十年行政诉讼审判的资深法官，得到的答复简明扼要：此案的本质是土地所有权之争，确权之诉应走民事诉讼。无论纠纷的各方看法如何，无论是保护村民们的集体利益，还是防止国有资产的流失，最终还是要以“事实为根据，以法律为准绳”。这起国有土地的权属纠纷已经进入司法程序3年之久，各方都在等待着法院作出公正的裁判。